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中美大战银行卡:VISA借WTO阻击银联争端升级

2010年10月13日

导读:

一场中国银联和VISA(维萨)之间的争端正在升级!9月16日,美国国会举行人民币听证会,突然宣布已向世界贸易组织提出两项针对中国贸易纠纷案的磋商请求,其中主要是美国政府指责中国违反了其向贸易伙伴作出的最迟在2006年向外国公司开放银行卡市场的承诺。

根据WTO规则,磋商是WTO解决争端的第一步,如争端双方没在60天内达成解决方案,可申请设立争端解决小组处理争议。但当事双方对此次争端升级均保持静默:中国银联在接受记者采访时拒绝就此事作任何评论;而Visa方面表示:关于提交WTO的事件,作为企业他们没有立场发表评论,这是政府与政府间的交涉。

此时,距离此前VISA宣布在8月1日封堵银联海外网络不过近50天,多年来VISA与中国银联这对昔日师生为了刷卡走哪条清算通道的问题不断过招,最终目的是为抢占结算通道的绝对话语权。随着中国银联的海外扩张越来越有力,这一次争端背后,终现两个国家政府的身影。

有人说:银行体系的结算功能一直是整个社会有效率运行的基础。是一国战略、核心性资源,具有和军事实力相当的功能。银联和VISA渠道战升级背后的利益,不亚于核武器。而这一战的升级,也将为越来越多准备走出国门的中国企业,提供典型的教案。

愈演愈烈的VISA、银联之争终于演变成了中美两国政府之间的WTO诉讼。此案意义深远,不仅涉及中国金融市场的进一步开放,而且是美国试图打开整个中国服务业市场的一块“敲门砖”。

抢客户抢到法庭

电子支付已成为商务活动和日常生活中必不可少的工具。全球最大的银行卡组织——美国VISA的网络遍布全球200多个国家和地区,每秒钟就处理1万多起交易,2009年在全球一共处理620亿次交易,金额达44万亿美元。

中国银联,是中国银行卡行业的核心和枢纽,发展迅猛,已拥有400余家境内外分支机构。据公开资料显示,2009年中国银联营业收入超过30亿元人民币,净利润超过4亿元人民币。近年来,中国银联正加大步伐走向国际市场,力争打造成具有全球竞争力和影响力的国际性银行卡组织。

一山不容二虎。美国VISA认为中国银联的国际化战略在不断蚕食他们的既得国际市场。今年5月,VISA向其全球会员银行发函,要求从8月1日起,在境外处理带VISA标志的双币信用卡时,必须走VISA清算通道,否则将重罚收单银行;第一次罚款5万美元;如果再犯,每月罚款2.5万美元。8月下旬,VISA又推出刷卡减免优惠活动,与银联争夺客户。

中国银联也不甘示弱,对VISA的“封杀令”强烈抗议,继续推行其国际市场战略,推出“上海旅游卡半价门票游景点”活动,拉拢客户群。

两大银行卡集团的封杀、抗议、对峙和竞争在引起国际社会广泛关注的同时,最后还把中美两国政府卷入纠纷。9月15日,美国向WTO起诉,指责中国政府违反在WTO的承诺,限制VISA在中国的适用。

美国贸易代表办公室称,“2001年,中国政府成立了银联组织,垄断了国内人民币银行卡支付,并限制其他银行卡的使用”;“中国政府一方面禁止持国外卡的消费者在中国进行人民币交易,另一方面对持外国卡的中国人在国外消费附加了比银联卡更多的限制”;“这些银行卡市场准入限制和歧视性措施违反了WTO《服务贸易总协定》第十六条和十七条的规定。”

 美国为什么起诉?

美国贸易代表柯克在谈到起诉的初衷时说:“中国政府早在4年前已经承诺开放银行卡市场,但是让中国银联垄断了中国消费者的绝大多数银行卡交易,剥夺了美国银行卡进入中国这个巨大的市场,非常不公平”;“让中国开放这个市场,不仅能保持我们已经达成的平等竞争机制,而且能扩大美国的就业,因为有效的银行卡系统能方便中国消费者购买更多的美国产品。”

分析一下,美国提起WTO诉讼,其原因不外乎三个方面:

其一,自二战以来,美国一直控制着国际金融命脉,VISA卡是主要的银行工具,网络遍布世界各地,能够给美国带来超额利润。

2002年3月,中国银联经过中国人民银行批准成立。VISA为了进入中国市场,在2002年银联成立前后,一直对其引导帮助,情同师生。2002年6月,银联加入VISA,成为其签约收单机构。此后VISA对银联的扶持又持续了一段时间。2003年下半年,银联要求借助VISA的全球网络,让8亿张人民币借记卡走出国门,遭到拒绝。VISA希望通过入股银联进入中国市场,也遭到冷遇。2004年,银联决定创建独立的国际化网络。之后,作为一种折衷,VISA和银联联合推出了一种双币双品牌卡。

但由于银联掌握着中国国内的清算渠道,VISA很难从中国挣到钱,同时银联的海外业务发展迅猛,不断蚕食VISA的利润,VISA银联之争的实质是市场和利润之争。

其二,除了银行卡市场之外,美国更看重中国服务业的整体市场。VISA银联之争为美国通过诉讼进一步打开中国金融服务和整体服务业市场提供了很好的借口。

美国早已对中国服务业市场垂涎三尺。据美国贸易代表办公室统计,2009年美国对中国的货物贸易逆差是2268亿美元,占美国全球贸易逆差的45.3%,但是美国对中国的服务业出口却并不如此,2008年的顺差高达61亿美元。这表明,服务业是美国的强势出口项目,能最大限度地扳回美国的贸易平衡。

如果这次胜诉,美国不仅能进一步推开中国服务业市场半遮半掩的大门,而且有利于他们在多哈回合谈判中给发展中国家施压,把美国意志变成WTO条款,拓展其全球服务业市场。

其三,美国国会中期选举正在逼近,奥巴马政府此时对中国的钢铁反倾销反补贴措施和银行卡服务市场准入同时起诉,向美国钢铁财团和金融财团“送礼拉选票”的意图明显。

众所周知,钢铁财团和金融财团在美国国会一直有很强的势力,主张对中国采用强硬的贸易政策,奥巴马政府也多次在国会表态“只要国会要求,政府就出击”。然而,在国会大门之外,奥巴马政府又必须面对诸多客观国际情势。国会是美国的,可以拍着胸脯表态;但现实是世界的,往往力不从心。

人民币汇率问题就是一个典型的例子。这次在WTO起诉中国,一方面可以帮助奥巴马政府多少挽回一点儿面子,显示一点儿强硬的执政形象,另一方面可以迎合钢铁财团和金融财团的利益,给钢铁工人和银行员工一点儿慰籍,为民主党在中期选举中争取选票。

反驳的四大理由

此案的焦点集中在三个方面,一是WTO《服务贸易总协定》第十六条和十七条,二是《中国入世议定书》,三是中国开放银行卡市场的具体承诺。

《服务贸易总协定》第十六条和十七条是关于市场准入和国民待遇的条款,规定成员国应该根据其承诺允许其他成员国的服务业进入本国市场,不能限制国外服务业的企业数量、交易金额、服务总量、从业人数、服务类型和外资股权等等;外资服务业享有与国内服务业同等的待遇。需要指出的是,成员国只对承诺表中已经承诺的服务项目履行业务,对没有承诺的项目没有履行义务。

《中国入世议定书》附件第五部分涉及服务业市场准入,只在法律法规的及时公布、行政许可程序、规范服务业管理机构方面做了一些概括性规定,没有涉及非常具体的承诺。美国方面称中国早在2006就已经承诺开放银行卡市场。根据WTO官方网站显示,中国在WTO的最后一次服务业承诺是在2004年11月30日,涉及旅游服务业。即使2004年之后有什么承诺,也没有官方登记。

根据WTO争端解决机制,磋商阶段是必经阶段(最长时间60天)。只有磋商不成,起诉方才可以申请成立专家组进行审理。目前中美双方正在磋商。从诉讼技术方面分析,中国政府的态度决定着此案的发展趋势。美国的起诉不会毫无根据,肯定有黑纸白字的文件,如果中国政府态度温和,接受了对方要求,此案就没有进一步诉讼的必要。

如果磋商不成,不得已进入诉讼阶段,美国肯定会拿那些黑纸白字的文件要求中国政府兑现承诺。如何应对?中国有很多理由进行反驳。

第一,根据《关贸总协定(1994)》第二十条的普遍例外条款,即使一个成员国做出了某种承诺,如果这个承诺有悖于国家核心利益,成员国可以不履行承诺。金融业是中国经济命脉所在,是国家经济安全的核心,可以成为豁免义务的理由。

第二,服务业包括的范围非常广,涉及金融、运输、电信、建筑、保健医疗、环境、商品分销、教育、旅游、会计、广告、法律服务等等。《服务贸易总协定》在1995年WTO成立时才被纳入WTO体系,不可能对每个服务行业都进行规范,只是一个框架性协议,把许多具体服务门类的谈判放到了多哈回合及其以后的谈判之中。多哈回合谈判期间,除了会计行业达成了一个协议之外,其他行业都没有进展。金融行业是服务贸易谈判中最敏感的行业,举步维艰,目前还没有什么谈判成果。绝大多数的发展中国家都不愿意发达国家的金融业那么快的进入本国市场,因为它会威胁一个国家的核心利益。

第三,由于《服务贸易总协定》是一个框架性协议,里面有很多过渡性安排。比如,承认垄断性服务行业的存在,承认每一个成员国服务业的商业习惯,允许成员国比较容易地撤回承诺(相对于货物贸易而言),设置了逐步开放机制,等等。这些都是中国可以用来反驳美国的法律依据。

第四,翻开中国在WTO备案的关于金融服务的承诺,我们看到中国对外国银行放开了7类银行业务,包括储蓄、贷款、金融租赁、银行支付工具(包括银行卡)、担保、外汇兑换等。但同时,中国政府不允许他们对金融数据进行分析处理,不允许从事有关的咨询服务、居间服务和其他辅助性服务(包括信用分析、投资和有价证券研究、兼并策略咨询等)。

这就出现了一个问题,如果美国坚持中国应该完全开放银行卡业务,那么美国凭什么保证VISA不会对中国的金融数据进行分析,并绝对按照中国政府承诺表中的要求开展业务呢?如果美国无法保证,那么中国对VISA卡进行一定的约束也不无道理。

狭路相逢勇者胜。能否胜诉,态度决定结果。

银行卡之争,绥靖行不通

此案不是中美之间在金融服务领域的首次交锋。2008年3月3日,美国和欧盟曾在WTO起诉中国,称中国政府通过新华社下属的一个商业实体机构,对外国金融信息服务提供者设置各种障碍,变相限制他们进入中国市场,没有给予他们同等的国民待遇。同年6月,加拿大也就此起诉中国。同年12月,中国与起诉方达成谅解。

在WTO,中国始终以一个负责任的大国姿态应对各种诉讼。去年结束的汽车配件争端案和知识产权保护纠纷案,中国都在WTO要求的合理时间内履行了裁决。但中国的及时履行并没有让欧美满意,他们继续变本加厉,在汽车行业和知识产权保护方面继续施压。

如前所述,美国在打开中国服务业市场方面野心很大,这次提起银行卡之诉只是牛刀小试,一块“敲门砖”而已。所以对于此案,绥靖思维要不得。试想,如果我们对美国一让再让,让外国在短时期内进入中国的银行、铁路、航空、海运、电信、医疗等核心服务领域,中国会是什么样子?

我们有两个很好的筹码。一是市场,这个市场始终是美国垂涎的肥肉,只要不轻易放开,美国就得想办法。二是时间,时间就是利润。只要我们利用WTO争端解决机制允许的时间一拖再拖,美国就得挖心思,着急时与中国交换利益。

总的说来,中国可以采用如下4种措施应对这次诉讼:

一是积极磋商,以柔克刚。根据WTO的例外条款和具体承诺表,不卑不让地与美国谈判。二是如果磋商不成,案件进入WTO诉讼也不是一件坏事。既能把争议的问题置于所有成员国监督之下,又能为中国的银行卡业务赢得调整的时间。三是利用多哈回合谈判尚未收场、WTO金融服务领域的实质性谈判尚未开始之际,联合广大发展中国家对美国的主张集体反对,阻碍其服务业向第三世界挺进的步伐,为此案提供比较宽松的诉讼环境。四是抓住美国看好中国市场的心理,继续对美国的其他产品实施贸易救济措施,不断增加谈判筹码。

对于中国金融企业来说,此案带来的强烈信号是:在外企的压力面前,应该像开拓国际市场那样,通过提升服务质量让老百姓满意,保持国内市场。政府在国际条约面前也面临很大压力,无法继续为企业提供过多的特殊保护。

各方声音

中国商务部就此次WTO诉讼回应称,中国有关银行卡电子支付的措施符合世贸承诺。中国驻美大使馆发言人王保东也向媒体表示,中国加入WTO的承诺已全部履行,与银行业有关的承诺也已履行。商务部国际贸易经济合作研究院副研究员梅新育公开指出,中方做法并没有违背WTO承诺,一个国家必须有一个中心发卡机构。

与之存有异议的声音也不乏有之:

WTO核心是市场自由竞争,全世界各个国家的主要支付系统都是VISA和万事达两家垄断,可以说是自由竞争的结果。 因此有业内人士开始思考,部分观点认为银联在用国内的垄断地位和政府支持去“补贴”海外市场,以更优惠的服务换取业务。但是他表示,“不能鱼和熊掌兼得,银联要么需要放弃国外市场保持国内的垄断,要么就要公平的迎来国际竞争”。资深财经评论人叶檀也认为,国内的金融服务业首先要解决内部开放的问题,使得垄断的色彩减小。

中国作为最大的发展中国家和美国这个最大的发达国家,争论表面上看是WTO协议条款,实际上还是对21世纪金融资源掌控权的争夺。美国的VISA也不能说就是仅仅市场力量,其实背后是美国政府作后盾。中国银联,毫无疑问是中国政府掌控的国有企业。所以,争端的真正角色是两个政府,解决途径也只能是两个政府最终妥协,鼓励两家有序竞争。


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