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银联垄断面临终结 或蜕变为普通第三方机构

2012年7月24日

关于中国银联股份有限公司(下称银联)垄断和反垄断的讨论,几乎每隔一段时间就会出现一次高潮。

最近的一次,是世界贸易组织(WTO)7月16日向成员发布了美国诉中国电子支付世贸争端案专家组报告。

报告中,专家组驳回了美方有关中国银联全面垄断中国国内银行卡支付的指控;但认定中国要求所有在中国发行的支付卡都必须附带银联标识,和要求所有支付终端接入银联网络的做法违反了世贸组织的有关规定。报告认为,中国指定国有的中国银联作为人民币特定交易结算服务的垄断供应商的做法,构成歧视。

作为可能的直接受益者,国际上最大的支付结算企业VISA回应称,“正在研读WTO发布的这份报告。我们希望这一裁定能够为国际支付公司参与国内电子支付市场创造机遇。”

日内瓦国际贸易与可持续发展中心战略分析和中国项目主任成帅华告诉财新记者,他近期曾与银联有过接触,感觉目前的结果在银联的预料之中。他认为,中方执行裁决结果难度不大。

银联7月19日给财新记者的官方口径是,“中国银联将一如既往地联合银行卡产业各方,大力推进银行卡的普及应用,并努力提升自身的服务水平。”

“还需等待最后的结果。因为专家组报告出来后还要经过60天磋商才能仲裁。”央行科技司有关人士告诉财新记者,如果中国的商业银行已经准备较为充分,外方进来也不足为惧,就像一个大“聚会”,多邀请了两个客人而已。

国泰君安首席经济学家、前银联首席研究员、银行卡产业专家林采宜认为,目前比较明智的做法是,适度开放市场竞争,令转接清算市场更加多元化,允许两三家机构参与竞争,给发卡及收单机构更多选择,通过竞争来提高市场效率。

“从市场化角度看,这是好事,特别是对商业银行。”一位大行高层说。

“银联已经养得够大了。现在开放市场,已经不怕了。”一位熟悉银联的高层人士表示。

“没有必要放大一张卡的恩怨。” VISA大中华区总经理张楷淳曾如此告诉财新记者。

一位部级高官告诉财新记者,对有关问题,中国高层已经认识得比较充分,并不存在盲点。

“只要WTO最终裁决生效,我们就一定执行。”针对此案,商务部一位高级官员这样告诉财新记者。

林采宜认为,2011年向100多家第三方支付企业发放牌照,就已经体现出了央行的开放姿态。她预计,未来主管部门可能会陆续推进一系列改革,其方向是银联所扮演的准市场管理机构的角色,享有的类行政权力将会逐步淡出历史舞台,银联将会逐步蜕变为一个普通的第三方机构。

走向仲裁桌

银联与世界最大的银行卡组织VISA的多年恩怨未了,争端不绝,最终闹上了世界贸易组织的仲裁桌。

2011年3月底,美国贸易代表办公室(USTR)就电子支付市场的垄断向WTO提出申诉。中国是否会进一步开放支付结算行业,将在未来一年至18个月见分晓。按照预定程序,美方提出申诉后,WTO需要成立专家组来评估此案。

美方提出申诉后,前USTR律师、后负责WTO事务的Stephen Kho为Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP合伙人,在美国华盛顿告诉财新记者,美方提出诉讼的原因在于双方对承诺条款的解读不同。美方认为,银联的垄断使得美国相关支付结算组织无法在中国发展业务,不符合世贸承诺,违背在《服务贸易总协定》中所做出的关于市场准入和国民待遇方面的承诺,因此提起诉讼。

前述央行官员告诉财新记者,按中国的传统业务分工看,支付和汇划服务是独立于清算结算业务的,但在国外,清算业务涵盖支付和汇划业务。所以,就有外方专家倾向于认为,中方的承诺是允许外资机构加入清算结算体系。

知情人士透露,2000年初参与谈判的中外方专家看法基本一致,当时主导谈判的主要是双方法律层面的专家,而非行业专家,所以达成的协议也偏宏观。近期参与提供仲裁意见的专家多为行业专家,较为关注业务细节,如此才会产生较大意见分歧。

“专家组是由第三方仲裁专家组成,从中立的角度来评判。有的支持中方,有的支持外方,有双方各打几板子的意味。”央行有关人士分析。

专家组的意见显示,在美方提出的24点诉求中,支持中方的13点,支持美方的11点,双方互有输赢。专家组认定,涉案的电子支付服务属于中方加入世贸组织时承诺开放的“所有支付和汇划服务”。

前述接近USTR、了解WTO规则的有关人士告诉财新记者,双方不会撕破脸。因为即便WTO裁决中方应当开放,也并不具备强制力。除非中方坚持保护国内的信用卡支付清算市场,抵制相关裁决,那么下一步双方可能走向常见的“报复”与“反报复”阶段。

焦点与争端

虽然专家组驳回了美方的一些要求,但在关于银联卡标识和支付卡处理设备的申诉方面,WTO仲裁小组支持了美方的观点。

美方申诉的重点,是中国要求所有商家的支付卡处理设备需与中国银联的系统相一致,美方认为此举使得其他国家的支付服务提供商不得不和商家谈判以获取接入途径。

美方指出,中国要求包括双币卡在内的所有中国境内发行的人民币支付卡必须具有银联标识,而美方认为上述要求实际上是对中外企业实行差别对待。

简言之,美方的申诉集中于银联作为跨行转接通道的垄断地位,以及在发卡问题上获得的“行政保护”。

“虽然在国际上一柜多机很普遍,但在国内,却强制实施一柜单机,此举无疑是通过行政手段实现的。”前银联人士直言。

一家大行的银行卡负责人表示:“银联利用其对系统和网络的控制,近年来一直并逐步控制了各家银行发卡的审批准入权。所有银行一旦准备发行新卡,均被银联要求‘报批’。”

他介绍,卡面设计、BIN号标准都可能成为银行发卡遭银联“拒批”的理由。2006年和2007年,银联曾两度计划取消双币卡,希望将62BIN号上升为惟一的人民币卡标准。不过,由于市场对于双币卡的需求和接受程度已经较高,计划无果而终。

此后银联通过谋求政策保护,实现了对发卡权的垄断,此即美方此次申诉的一大诉求。

林采宜告诉财新记者,央行要求银行卡上有银联的三色LOGO,始于1993年推进的“金卡工程”。当时银联远未成立,该标志当时只是一个联网通用的标识,而非一个企业的品牌符号。

直到2002年左右,央行将下属的多个转接中心合并成立了中国银联,而上述联网标识也被银联作为自由品牌的标志保留了下来。

“问题的关键在于,这个LOGO现在究竟是联网通用的标识还是一个商业机构的品牌?”林采宜直言,如果是前者,就是国家拥有的行业标志,强制推广无可厚非,但不能用来谋求商业利益。如果认定是银联的商业品牌,则不宜用行政力量强制推广。

林采宜亦直言,现在的问题是,如果不发银联卡,就不能发卡。捆绑银联标识,成了发卡行的惟一选择,“别无选择。”

境外交易通道之争

促使矛盾加剧的,是两家银行卡企业对境外通道的控制权之争。

就在WTO去年3月将中美对于中国电子支付争议递交到争端解决机构后不久,银联高层与全球最大的银行卡组织VISA高层进行了十分短暂的会晤。核心议题是,银联知会VISA,如不在海外交易刷卡通道问题上做出让步,就会考虑对VISA在中国的业务发展施加影响。银联方面提出的要求是“限期一周”。

事情源于VISA2010年5月向全球会员银行发函重申,按照协议,自去年8月1日起,凡是在中国海外受理带VISA标识的内地双币卡时,不得走银联的清算通道,否则要重罚收单行。银联则知会中国境内各发卡行,在银联和VISA的谈判没有取得进展之前,将不再审核批准新的双币卡。

“银联要求,双币卡在国外也走银联通道。这造成双币卡走VISA通道的海外交易量不足银联的五分之一。”VISA有关人士认为,由于人民币业务并未开放,国际银行卡组织将双币卡的境外交易视作主要收入来源。他进一步解释说,“一旦VISA对银联妥协,其他国家和地区也会纷纷效仿,从而威胁到VISA在全球的生存之本。”

VISA高层曾在非公开场合表示,VISA与银联一直是既竞争又合作的关系,“但境外的交易是VISA的核心利益,也是目前在中国市场惟一可以做的业务,不属于能够合作的范畴。”

银联方面坚持认为,既然是双标识的双币卡,在同时有银联通道的地方,消费者应该有权力选择刷卡成本更低的银联通道,默认为银联通道也无不可。

“刷银联卡更便宜。”这句口号在银联的国际化战略中深入人心。银联卡确实比走VISA通道要少一道1%到2%的货币转换费。不过,这是因为VISA未获准从事人民币业务而造成的。因此,VISA的根本诉求,在于希望中国能开放人民币银行卡支付清算的市场。

在双方数度接触未果之后,美方向WTO提出申诉。对此,VISA表示,这是政府行为,VISA并未参与。

“银联需要养一养”

银联于2002年3月26日成立,总部设在上海,是经国家允许的惟一能够在中国大陆境内进行跨行人民币交易清算服务的银行卡组织。在银行卡产业中,银行卡品牌组织处于中心支配地位,可与主要成员机构一起通过改变业务规则和技术标准来改变发卡银行、收单机构之间的责权利关系,从而主导整个产业的发展。

成立之初,银联就是股份制企业。“这是当时极力争取的结果。”一位银联创始团队内部成员说。而VISA作为全球最大银行卡组织在2008年上市,印证了银联公司化运作的“先见之明”。

银联无处不在。每一张人民币银行卡打上银联标记,银联就会向发卡银行收取品牌管理费;每笔跨行存取款,就有银联0.6元手续费;每次刷卡交易,银联就能收到回佣分成。

商户或消费者没有其他选择。对于银联垄断的既成事实,业界并无争议。从各国数据来看,银行卡的互联互通系统在中国仅此一套,从全世界范围看都比较罕见。

成立之初,互联互通兹事体大,也符合VISA持卡人的在华利益,银联得到了VISA的大力支持。那是双方合作的蜜月期。VISA提出了建立全国性互连转接系统的建议,亦派专家常驻银联,提供必要的技术支持。VISA亦接受银联为成员,提供了银联从零开始发展银行卡组织所必需的技术模板。

在银联成立之初央行的筹建批文里,曾同意汇丰、花旗、东亚银行以其原有的对有关城市银行卡中心的投资折合为银联相应股份,同意VISA等外资机构以现金入股参与发起设立银联。“VISA曾得到承诺:可出资500万美元参股银联。”VISA有关人士回忆表示。

然而,转折发生在银联早期的一次股东大会上。时任建行行长的王雪冰提及,是否应等银联养大一点再引资,加之同样的建议来自发改委财金司关于银联的报告,VISA的入股暂缓。

“幸好缓了一步,要不就不会有银联发展自主品牌、实现国际化的机会了。”参与银联早期创业的一位业内人士认为。

2003年,银联提出,要在国外发展银联卡业务,希望能够借助VISA的通道。Visa婉拒了这种提议,称国内走银联通道、国际走VISA通道,这是VISA与各国银行卡转接组织合作的惯例。作为折中,2003年开始,VISA与银联共同发布了双币卡,至今发行了5000多万张,成为中国人使用频率最高的卡种。“三分之二的交易走的还是双币卡。”银联有关人士表示。

所谓“双币卡”,即“双品牌、双线路”。双品牌是指卡片同时具有银联与国际卡组织的标识;双线路是指,银行卡可以同时受理与银联和国际卡组织的受理渠道(ATM机和POS机),前者以国内为主,后者以国外为主。

但银联并不满足于此。2003年,银联定下走建立品牌和国际化之路。方向一定,VISA入股再无可能。无论是银联还是银联旗下子公司未来都定下一条,引资不要竞争性外资品牌入股。

“那时银联还太弱小,需要养一养。”一位银联人士坚持认为,在当时那种情况下,如果市场开放,在VISA、万事达的全球巨头的光芒之下,无论是发卡行还是消费者,没有人会选择刚刚成立的银联。

庞然大物养成

银联一养就是十年,迅速成长成一个庞然大物,远超VISA们当初的预期。

银联的最新数据显示,2011年银行卡跨行交易总额15.9万亿元,同比增长超四成。

全国可以使用银联卡的商户、POS(刷卡机)和ATM(取款机)数量分别同比增长41.4%、40.2%和34.8%,同比增速均高于去年增长水平。

截至2011年末,银联卡覆盖的国家和地区已经达到了125个。通过向商户和合作银行让利,自铺网络及与境外银行、卡组织多方合作相结合等方式,甚至初期不惜“以内养外”,银联的国际化战略在短短五六年间开枝散叶,结得硕果。2010年底的数据显示,银联的境外交易量已经达到1800亿元,同比增幅达75%,2011年则再度同比增长58%。以交易量计,银联成为仅次于VISA和万事达的第三大银行卡组织。

至2011年底,有银联标识的银行卡已经发行约30亿张。但双币信用卡作为主要交易量的承载者,海外走谁的通道引发前述争端。

双方僵持不下之际,银联与万事达签署合作协议,推进网上支付等领域的合作。而VISA则选择了与中资商业银行直接联手,给予建行相当于8000万元的VISA股权,并与工行联合推出了全球转账服务。

不过,正如前述,VISA的根本诉求并非通道,而是进入中国市场,发行人民币卡、建设第二套互联互通的体系。

VISA此前的中国战略被业界公认存在两大失误。第一次是2004年初银联进军香港,与中银香港合作,让银联走出去迈出第一步。这与双方协议有悖,但银联以香港是中国的一部分为理由谋得突破,VISA退让。

香港的银联卡交易量爆发式增长,中国居民海外旅游和工作的主要目的地集中在港澳台地区,VISA意识到问题时为时已晚。VISA原亚太区总裁熊安平因此被迫提前退休。

第二次是2008年奥运会。VISA是赞助商,但在中国境内因VISA无法发行人民币卡而寸步难行。此前VISA赞助奥运的22年间,从未出现过VISA卡在奥运举办城市无法使用的情况。如果VISA提前布局,以奥运会为由要求中国开放人民币市场,“没准真能成。”一位银联内部人士称,从央行到银联,其时都有心理准备,“但没想到VISA没有借此机会死磕。奥运过后,机会当然消失了。”

垄断何时破

银联成功完成互联互通、显著提高了中国支付交易中的刷卡比例,其国际化战略为中国消费者带来了便利,在国际寡头垄断的银行卡支付清算行业树立了新的品牌博得一席之地,确是成就。但时至今日,是否到了应该重新审视市场结构、引入竞争的时候?换言之,如果没有竞争,谁来制衡银联?

针对银联在中国的垄断地位,多年来,央行的有关官员在不同场合都有过辩护,比如银联的性质不是“垄断”,是“专营”等。

银联现任董事长苏宁任央行副行长期间主管银联多年。他曾表示,银联的出世,就是为了打破世界范围内VISA和万事达这样的巨头的垄断。“此话对了一半。银联的国际化战略可以说是此目的,但国内市场呢?”一位银行卡专家表示。

央行支付司有关官员私下也承认,VISA和万事达虽然在全球确立了寡头地位,但这是经过几十年的市场竞争后形成的结果,和银联的性质并不相同。

VISA们的行为时刻接受到欧美政府的监督,以防止其可能伤害市场和产业链其他参与者的利益。比如去年欧盟就对VISA有过一次制裁,称其利用垄断地位拒绝了摩根士丹利入会的申请。

“应尽快成立第二家银联。”全国人大代表、合肥百货董事长郑晓燕在去年全国“两会”期间称,这代表了广大商户的心声。

“大量银行卡收费项目不是市场竞争形成的,亦未经相关部门进行必要的成本公开和价格听证。”一位国有银行副行长直言。他介绍,银联在重大收费政策、收益分配规则的选择更多反映了银联自身的利益倾向。

银行卡的支付清算体系对外开放是否涉及金融安全?“所有的持卡人资料和信息都是银行掌握,银行卡组织提供的只是标准和互联系统,谈何金融安全?”国际银行卡组织的一位高管认为这完全是个伪命题。

不搞基础设施的重复建设是另一理由。但当市场能自我消化这一投资及相关风险时,这个理由也就不复存在。“一套支付结算系统其实并不复杂,几台IBM大型机就行,几个亿就能搞定。关键是政府是否打算开放这个市场。”国际银行卡组织一位内部人士表示。

走向开放与包容

林采宜表示,去年以来,央行就已经向100多家第三方支付企业发放了牌照,意味着监管政策已经有所转向,展现出更为开放和包容的姿态,也在一定程度上改变了产业格局。

2010年,非金融机构从事支付服务的管理办法正式出台;2011年5月,央行开始向符合要求的第三方支付公司发放牌照。此后,针对预付卡、备付金、互联网支付、银行卡收单的相管理办法的征求意见稿相继出台,而业界也将其视为央行对支付结算领域持日益开放姿态的重要信号。

“随着这些牌照的发放,支付市场的格局和支付结算的模式都发生了改变。”林采宜进一步解释称,过去收单业务和发卡业务常常发生在不同的银行之间,商业银行出于竞争的考虑,往往不愿意直接接入对方的业务,所以需要一个第三方机构来进行跨行转接,而银联就扮演了这个必不可少的通道角色。

但随着更多第三方支付机构的进入,他们可以直接从事收单业务,并与发卡行实现直联,转接环节就不再是必不可少。

林采宜认为,这种商业模式的变化已经在一定程度上分流了银联的部分业务,也在事实上推进了市场的开放。

也有熟悉银联的资深业内人士直言,银联本身就是一个“令人纠结的怪物”,“用行政力量去推广商业品牌,用行业规范来保护一家机构的利益,恐怕是有问题的”。

曾任美国财政部国际贸易与投资政策高级官员、现彼得森国际经济研究所高级研究员Gary Clyde Hufbauer对财新记者表示,此案是中国方面未履行当初加入WTO的承诺,但他对执行还表示疑虑。“即便政府响应WTO的要求做出表态,但鉴于目前银联系统网络覆盖已经相当到位,支付系统基建也已经基本完成,若要让Visa、万事达和美国运通等融入,至少需要三五年。”他认为,“可能理想的方法是建立一个二级清算系统,每家银行卡公司自行清算。”

前述央行科技司官员则告诉财新记者,进一步开放市场对中国的影响究竟有多大,还有待更进一步地分析研究,很难简单地说银联的网络已经够大,外方不容易进入。

另一种担心是,银联能否经得住开放后的挑战。

熟悉银联的林采宜认为,如今的银联已有相当的实力,一方面前期的行政支持使银联在国内的收单市场拥有了良好的市场根基,另一方面市场化的薪酬使得银联的员工素质和市场竞争力方面亦毫不逊色。只要银联愿意转变机制,完全可以应对未来的竞争格局。

“VISA、万事达在区域转接方面没有优势,这恰恰是银联的长项。”她坦承,只不过“如果躺着就有饭吃,人们可能就不愿意坐起来”

 

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